Por Patricio Rozas

Esta vez no hubo titulares de primera plana en la prensa oficialista, tampoco declaraciones grandilocuentes de parlamentarios de Chile Vamos hablando de hitos históricos ni saltitos histéricos de la fanaticada oficialista ante pomposos anuncios presidenciales que los números nunca sostuvieron, pero que la burocracia piñerista ocultó como un secreto de Estado para dar credibilidad al cuento de hadas que Sebastián Piñera vino a contar al Puerto el 1° de junio, al entregar la segunda cuenta presidencial de su actual administración.

La caída del proyecto de tren rápido Valparaíso–Santiago fue sigilosa. De hecho, ha sido disfrazada como si solo se tratara de un cambio sin importancia del operador del proyecto anunciado con bombos y platillos. El retiro de la empresa china apenas se mencionó por primera vez en un artículo para nada destacado de El Mercurio de Santiago del 30 de agosto —página B5 del cuerpo Economía y Negocios—, señalando solo que la firma chilena Sigdo Koppers había cambiado de socio en proyecto de tren a Valparaíso: “salen chinos y entra Acciona”.

Incluso más, los directivos del consorcio TVS han querido hacer ver que se trata de una decisión orientada a lograr un mejor socio para ejecutar el proyecto. De esta manera se sustituye al anterior socio de SK —la empresa China Railway Group— por la española Acciona, una empresa que conocería mejor el mercado chileno dada su participación en varias industrias de nuestro país. Esta data hace 25 años y abarca la concesión de autopistas, ERNC y la construcción de infraestructura física, características que China Railway, según los directivos de SK, no cumpliría.

¿Da lo mismo que “salgan los chinos y entre Acciona”?

El retiro de la empresa china, sin embargo, no es trivial. China Railway Group es una gigantesca empresa estatal china de ingeniería y construcción que ha construido dos tercios de las vías férreas en ese país, algo que no es menor si consideramos las características continentales de ese país. Involucrada en mucho más que la construcción de líneas férreas, China Railway Group construye además todo tipo de grandes proyectos de infraestructura física: líneas de ferrocarril y metro, carreteras, minas, túneles, puentes, centrales hidroeléctricas, edificios, obras de irrigación, puertos, muelles y aeropuertos. Asimismo ofrece servicios de ingeniería, factibilidad y consultoría relacionados con las diversas áreas.

Para la empresa chilena su asociación con China Railway Group representaba una doble ventaja: la experiencia de la empresa china en la integración de las funciones necesarias para la ingeniería y construcción de proyectos de infraestructura de gran envergadura, por una parte, y el acceso a las fuentes de financiamiento de la economía china, por otra. Álvaro González, gerente general del consorcio TVS, dijo en reiteradas ocasiones a quien quisiera escucharle, que el financiamiento del proyecto estaba completamente asegurado.

El costo del proyecto inicial, presentado en enero de 2017 al gobierno chileno al amparo de la Ley General de Ferrocarriles, ascendía a 1.600 millones de dólares. Las observaciones formuladas por las autoridades chilenas al proyecto inicial elevaron los requerimientos de inversión a 2.635 millones de dólares. Ello en razón de la necesidad de reforzar el eje de carga y de adicionar una estación intermodal de transferencia de carga en Santiago y dos estaciones de adecuación de trenes y carga en los accesos a los puertos de San Antonio y Valparaíso.

Con ello se asumía que el corazón del negocio era el transporte de carga entre los dos principales puertos de la Región y Santiago, y no el transporte de personas entre Valparaíso y Santiago, que adquiría, en todo caso, mayor viabilidad en tanto se consolidara la principal línea de negocio. Probablemente, como estrategia de marketing se ponía el acento en el transporte de personas y la disminución de la duración del viaje, apenas 35 minutos entre Valparaíso y Santiago.

La mayor complejidad del proyecto y el incremento de la inversión requerida (poco más de

1.000 millones de dólares adicionales al costo inicial) no son factores de ocurrencia inusual en la construcción de obras de infraestructura de esta magnitud, por lo que difícilmente pueden inducir el desistimiento de las empresas involucradas en el proyecto presentado, menos aún si se considera que el nuevo proyecto se presentó, esta vez, bajo el formato de “iniciativa privada”, a través del cual TVS solicita acogerse a la Ley de Concesiones.

¿Dónde radica la diferencia? Un proyecto presentado al amparo de la Ley de Concesiones puede solicitar al gobierno de Chile que les garantice a sus inversionistas y operadores un retorno determinado, los denominados Ingresos Mínimos Garantizados. Ni cortos ni perezosos, el consorcio TVS solicitó durante los primeros 25 años de operación —la mitad del período de concesión propuesto— que se les garantizara ingresos equivalentes al 70% de la inversión comprometida y al 55% de los ingresos estimados que cubrirían sus costos de operación.

De paso, el representante en Chile de la firma China Railway Group precisó, adicionalmente, que si ellos financiaban la operación, la adquisición de los trenes se haría preferentemente con su proveedor habitual, CRRC, fabricante estatal de trenes de China que concentra el 90% del mercado de ferrocarriles de ese país.

Esto vendría a significar que parte importante de la inversión aportada por China Railway Group se destinaría a la compra de bienes producidos por una empresa relacionada, controlada por el mismo agente, el Estado chino. Además, el gobierno chileno quedaba comprometido a cubrir los costos de operación durante 25 años y el 70% de la inversión en el caso que el proyecto no resultara según lo previsto. Realmente una joya.

Por cierto, esta práctica de “venta atada” de bienes de un mercado secundario (en este caso, trenes) constituye una conducta abusiva que la legislación a favor de la competencia prohíbe estrictamente, algo que el representante de China Railway Group no pareció considerar en sus declaraciones a la prensa, las que probablemente no serían pasadas por alto por eventuales competidores internacionales a la siga de un negocio de esta magnitud, propiciándose un feroz litigio en los tribunales de defensa de la competencia.

El “sí, pero no” de EFE

La presentación del proyecto reformulado al amparo de la Ley de Concesiones en febrero pasado dio paso a un proceso normado por esa ley, que estipula procedimientos y plazos para definir antes que nada si el proyecto es de interés público o no. Para tal efecto, el proyecto y la información respectiva debe ser analizado por el Consejo de Concesiones, tanto desde el punto de vista administrativo como jurídico, debiéndose asimismo consultar a las instituciones incumbentes, en este caso, la Empresa de Ferrocarriles del Estado (EFE), y los Gobiernos Regionales y municipales de las comunas involucradas en su ejecución.

En respuesta al Oficio N° 486 de la Dirección General de Concesiones, fechado el 10 de mayo, la gerencia general de EFE expresó formalmente en carta del 22 del mismo mes un conjunto de consideraciones que al menos ponían en duda la factibilidad del proyecto en los términos planteados por TVS, no obstante el interés público que contiene la posibilidad de conectar vía ferroviaria las dos regiones con mayor número de habitantes del país. Atendido el hecho que los promotores del proyecto han señalado públicamente que no se requerirán subsidios directos ni indirectos, EFE consideró interesante evaluar y volver a estudiar esta iniciativa, dado que los resultados de estudios anteriores señalaban que un proyecto de estas características no era rentable para un inversionista privado y que solo en algunos escenarios el proyecto tenía una rentabilidad social superior a la tasa de corte.

¿Cuáles son los aspectos que EFE consideró necesario relevar?

En primer lugar, los costos de inversión presentados por TVS (4,8 millones de dólares por kilómetro de vía simple) difieren notoriamente de los montos correspondientes a otros proyectos de EFE, señalándose, a modo de ejemplo, que el proyecto de servicio de pasajeros a Melipilla, recién aprobado para su ejecución, tiene un costo de 14,2 millones de dólares por kilómetros de vía simple.

Una segunda observación se refiere a la solicitud de la garantía de ingresos mínimos por 25 años equivalentes al 55% de los ingresos estimados para cubrir los gastos operacionales. De acuerdo a EFE, este ingreso mínimo garantizado, “representa un monto que permitiría financiar el total de la inversión más los costos de operación a una tasa del 2,9%”.

En relación a la estimación de los ingresos, EFE hace dos comentarios que cuestionan el excesivo retozo de los impulsores del proyecto. En lo que respecta a los ingresos por pasajeros, EFE sostiene que la estimación hecha por TVS parece ser demasiado optimista al

tener en consideración la comparación de la demanda con un par origen —destino similar en términos de cercanía, como es el de Rancagua—, sobre todo si se tiene en cuenta que la tarifa media de $ 5.829 contemplada corresponde a más del doble de lo que hoy paga un viajero frecuente en bus.

A la vez, en relación a los ingresos provenientes de la carga, EFE observa que el proyecto de TVS tiene por objeto capturar muy rápidamente el transporte de contenedores de Valparaíso, desde un 37% inicial hasta el 100% en el 2030. La estimación de los ingresos asociados al transporte de los contenedores supone que el puerto de Valparaíso ha alcanzado el 2024 su capacidad máxima de carga (1.951.000 TEU), situación que no está asegurada.

Dadas las consideraciones expuestas, EFE sostuvo que era probable que se activara la garantía de ingreso mínimo solicitada por TVS, por lo que el proyecto pasaría a requerir subsidios indirectos (posibilidad negada por TVS al presentar su propuesta). En tal caso, planteó EFE, debiera evaluarse el uso de esos fondos públicos respecto de los proyectos que el Estado tiene en desarrollo a través de EFE.

Finalmente, la empresa chilena planteó la necesidad de analizar el efecto que pudiera tener esta iniciativa en los contratos de EFE con sus porteadores de carga, aspecto no considerado en el proyecto de TVS, pero que las autoridades no podían dejar de considerar.

Adicionalmente, EFE planteó que era necesario estimar o revisar con mayor detalle varios aspectos del proyecto que eran inexistentes o no eran suficientemente precisos, a saber: costos de operación y mantenimiento; plazos de desarrollo y aprobaciones (ambientales, entre otras); diseño operacional, operación y priorización de las vías compartidas; diseño de estaciones e intermodalidad; y mayores definiciones del sistema de señalización.

En definitiva, en la opinión de EFE, la propuesta presentada por el consorcio TVS contiene un conjunto de aspectos técnicos y económicos que debían ser revisados, toda vez que los costos parecen estar notoriamente subestimados, en tanto, por su parte, los ingresos están sobreestimados.

De esta manera, era posible que TVS planteara redefinir los términos de la concesión mediante un contrato complementario una vez que les fuera adjudicada debido a que los números no dan. Esta es una práctica empresarial muy usada en la industria de concesiones que ha sido cuestionada con fuerza por los organismos multilaterales, como el Banco Mundial, el Banco Interamericano del Desarrollo (BID) y la Corporación Andina de Fomento (CAF), al dejar a los gobiernos sin capacidad de negociación y a los países sufriendo las consecuencias de proyectos caros y mal formulados.

En la literatura económica anglosajona esta triqueñuela es denominada “moral hazard”, término que se ha empleado desde Adam Smith en adelante. De hecho, Smith fue el primer economista que la utilizó para denunciar esta práctica y defender la capacidad del mercado en la asignación eficiente del riesgo en la toma de decisiones.

El Concejo de Concesiones y la política

A pesar de los antecedentes expuestos por EFE y del análisis que hizo el mismo Concejo de Concesiones, se otorgó la declaratoria de interés público al proyecto presentado por el consorcio TVS constituido por Sigdo Koppers y China Railway Group, junto al proyecto “Conexión Ferroviaria Santiago – V Región” postulado por Iniciativas Privadas Limitada del grupo Urenda.

¿Cuál había sido el racionamiento del Concejo de Concesiones?

Este había concordado que el impulso del modo ferroviario es una necesidad estratégica para el país y que su avance es clave para seguir progresando hacia un desarrollo integral del territorio, a través de una matriz de modos de transporte balanceada, diversificada, integrada y sustentable.

Específicamente, el Concejo tuvo en cuenta que el transporte automotor (camiones, buses y automóviles) tiene un claro predominio en el transporte de pasajeros y de carga en la macrozona central del país, lo que no es una solución óptima.

De acuerdo con lo anterior, el Concejo consideró que la propuesta planteada por TVS “tiene el potencial de aportar en este sentido, proporcionando una solución de conectividad biportuaria entre la ciudad de Santiago y los puertos de San Antonio y Valparaíso”. Además, el Concejo estimó que los antecedentes presentados por TVS “son aceptables dada la magnitud del proyecto y la etapa previa a los estudios de proposición en la que se encuentra la iniciativa”.

La guinda de la torta puesta por el Concejo consistió en el argumento adicional referido al análisis de EFE del proyecto: “la Empresa de los Ferrocarriles del Estado, a través de su carta GG2-2019/334, ha manifestado su opinión favorable al desarrollo de estudios más detallados para la iniciativa propuesta a través del mecanismo de concesiones de la DGC”.

La decisión del Concejo hace caso omiso de los argumentos presentados por EFE y del propio reconocimiento acerca de “incertidumbres razonables respecto de la real viabilidad de la IP N° 463” y aprueba la declaratoria de interés público del proyecto presentado por el consorcio TVS.

Entre las principales aprensiones de los concejeros están los costos de inversión y de operación estimados por el proponente “no cuentan aún con un sustento que permita cuantificar con suficiente confiabilidad la real magnitud que tendrá el valor total del proyecto”. Además los concejeros estimaron que la demanda proyectada por la propuesta considera incrementos permanentes en el tiempo, lo que “podría estar sobredimensionando de manera significativa la rentabilidad del proyecto”.

A pesar del informe de EFE y de las aprensiones, los consejeros aprobaron la declaratoria de interés público del proyecto presentado. ¿De quiénes estamos hablando? Pues hablamos de María Soledad Arellano, ex subsecretaria de Planificación y de Evaluación Social durante la primera administración de Piñera; de Tomás Flores, ex subsecretario de Economía durante la misma administración; de Juan Andrés Varas, abogado y académico de la Universidad Austral; de Rodrigo Delgadillo, ingeniero civil y académico de la Universidad Técnico Federico Santa María, y de Iván Poduje, arquitecto que opina con fruición sobre los problemas de Valparaíso, la mayoría de las veces con lógica santiaguina.

Claramente se colige que la instrucción ministerial fue aprobar o aprobar el proyecto de TVS, con independencia del análisis técnico planteado por EFE, en particular la advertencia sobre costos subestimados de manera grosera (reducidos a un tercio del valor por kilómetro de vía simple, de la sobreestimación de ingresos imposibles (100% del movimiento de carga el 2030), de las garantías exigidas en ingresos mínimos y de los subsidios que este proyecto obligaría a generar sobre la marcha cuando los números no calzaran.

La falacia del anuncio piñerista

Una semana después de la sesión extraordinaria del Concejo de Concesiones, celebrada el 24 de mayo, Sebastián Piñera dio a conocer en el contexto de la Cuenta Pública Presidencial (1° de junio) la declaratoria de interés público de ambas iniciativas.

El gobierno central requería un anuncio bombástico para hacer frente a la alicaída situación económica de la Región de Valparaíso. ¡Qué mejor que el anuncio del tren rápido Valparaíso

– Santiago (verdadero mito urbano que ha recorrido las calles y cerros del Puerto al menos los últimos sesenta años), mediante no una, sino dos declaratorias de interés público!

El anuncio presidencial fue recibido con algarabía y beneplácito en la Región de Valparaíso, especialmente por los principales exponentes de Chile Vamos: mientras el senador Chahuán aplaudió de pie, el intendente Martínez hizo analogías del proyecto de tren rápido con la construcción del molo a comienzos del siglo XX. El Mercurio porteño editorializó que, a diferencia de las demás regiones, esta vez los habitantes de Valparaíso podían sentirse satisfechos. Al fin el gobierno central había escuchado los lamentos de los porteños y sus quejas por el estado de abandono que afecta a Valparaíso.

Hubo quienes desconfiamos del anuncio presidencial (“Cuenta pública presidencial: el humo después de la pirotecnia”, opinión publicada el 11 de junio). Los chilenos hemos aprendido a leer la letra chica de cada proyecto o iniciativa que ha emanado de los gobiernos de Sebastián Piñera, del primero y de este, sobre todo después de leer las declaraciones de Pedro Pablo Errázuriz, el presidente de EFE, apenas un día después de pronunciado el discurso presidencial.

En una destacada entrevista en El Mercurio de Valparaíso (2 de junio), Errázuriz declaró que el tren rápido Valparaíso-Santiago no tenía prioridad para el gobierno, calificando de inaceptable el proyecto postulado por SK-China Railway Group. Esto porque, según explicó el presidente de EFE, el consorcio TVS no solo está pidiendo que le sea financiado el 70% de la inversión, sino que además agrega una tasa de interés implícita de 7%, lo que equivale a financiar la inversión en un 170% sin interés. Errázuriz también dio a conocer en esta entrevista que el porcentaje pedido por el grupo Urenda, que postula el proyecto alternativo, pide asimismo que se le garantice el 70% de los ingresos proyectados.