El sinuoso camino de la descentralización en Chile

El sinuoso camino de la descentralización en Chile

04 Agosto 2020

La descentralización es requisito para que un país avance hacia el crecimiento y desarrollo, se asocia con la mejora de la calidad del régimen democrático y, por ende, el fortalecimiento del Estado en su conjunto.

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Por Marcelo Góngora Carvajal

Las elecciones son procesos que se dan en un país cuya democracia se encuentra basada en los preceptos del Estado de Derecho y que permite garantizar que la comunidad traspase, a través del voto, una parte de su soberanía a las autoridades elegidas. Las elecciones son también una clara señal que permite distinguir y mensurar el avance de un complejo proceso como es la descentralización. Por ejemplo la elección de Gobernador Regional reconfigurará las relaciones de poder político en la región. Antes de profundizar este tema, precisemos algunos conceptos, para que nuestros lectores nos acompañen en la argumentación.

La descentralización debe ser entendida como una aspiración de los actores políticos que administran los gobiernos subnacionales -que en el caso de Chile son las regiones y las comunas- que buscan acceder a mayores niveles de independencia, a fin de lograr a mayores cuotas de poder. La descentralización, a diferencia de la desconcentración (que consiste en el traspaso de competencias de un órgano jerárquicamente superior a uno inferior) implica tres grandes, complejas y muy diferentes áreas. En primer término, podemos encontrar la descentralización administrativa, que corresponde a la transferencia de atribuciones para prestar servicios a la comunidad, en materias como educación, salud, vivienda u otras áreas, sin implicar necesariamente la facultad de tomar decisiones. Este es el tipo de descentralización que impulsa el nivel central, por sobre la transferencia de recursos y capacidad decisoria sobre ellos. En este caso, cuando nos referimos a la posibilidad que los gobiernos subnacionales dispongan de la capacidad autónoma de decidir sobre el uso de los recursos regionales (generados o transferidos), a la vez de contar con la posibilidad de generar recursos a través de diversas modalidades y sobre los cuales mantiene autonomía en su decisión y destino, entonces nos referimos a la descentralización fiscal. Esta es, ciertamente, una gran aspiración de las autoridades regionales y locales, sin embargo, no es su más alta prioridad. Entonces, ¿qué aspectos de la descentralización son de interés en lo local y regional, pero es el más resistido por el nivel central? Nos internamos, en este caso, en el análisis de lo que se denomina la descentralización política. Y con esto, retomamos nuestras primeras reflexiones sobre el sentido y alcances del voto popular.

La descentralización política, esencialmente, es la capacidad de los territorios subnacionales y de sus habitantes, de elegir democráticamente a sus autoridades, ya sea de estructuras tradicionales (Municipios) o nuevas (Consejeros Regionales o Gobernador Regional). Esta facultad electoral, es una de las que los actores subnacionales prioritariamente buscan y promueven, ya que genera mayores grados de autonomía de éstos, con relación al gobierno nacional. En este tema podemos relevar el nivel de autonomía que han alcanzado los alcaldes que desde 1992 se eligen democráticamente, quienes son administradores de su Municipio, pero también se configuran en actores políticos relevantes. Los Consejeros Regionales también gozan de alto grado de autonomía, al ser elegidos democráticamente por distritos provinciales y responder por sus acciones a sus electores. 

En el caso de los Estados unitarios, los procesos descentralizadores radican su génesis y desarrollo en el nivel central. Conforme a lo consagrado en la Constitución, hay temas que son de responsabilidad exclusiva del Estado, por ejemplo, ser garante de la seguridad nacional y propender a la integración nacional, lo que permite anclar ámbitos en los cuales no se generarán procesos descentralizadores. Ello explica que en nuestra historia encontramos, mayoritariamente, énfasis en la descentralización administrativa, como fue la municipalización de la educación y la salud en la década de los 80. La descentralización fiscal, tampoco ha avanzado a un ritmo ideal, pues algunos de los elementos más destacados de la transferencia de capacidad decisoria sobre el destino de los recursos, se encuentra, a nivel regional, prácticamente relegado al FNDR, que representa un porcentaje bastante bajo con relación a la inversión pública en cada región. Por otro lado, sigue pendiente una ley de rentas regionales. Los avances en materia de descentralización política no han sido tampoco presurosos. Sólo en 2013 se realizó la primera elección democrática de Consejeros Regionales y la de Gobernadores Regionales será en 2021, es decir, después de 30 años de la redemocratización de Chile.

La descentralización es requisito para que un país avance hacia el crecimiento y desarrollo, se asocia con la mejora de la calidad del régimen democrático y, por ende, el fortalecimiento del Estado en su conjunto. La OCDE señala que somos uno de los países más centralizados, con la tasa más baja del gasto del PIB en los niveles subnacionales. Esto nos pone entonces la tarea de avanzar en este sinuoso camino de la transferencia de competencias a las regiones y comunas. No obstante, debemos considerar que ese camino presenta baches y curvas, facilitadores y obstaculizadores.

Dentro de las facilidades que se presentan, esencialmente es destacable la voluntad política de los gobiernos nacionales para avanzar en procesos descentralizadores, recordemos, por ejemplo, la comisión asesora presidencial de descentralización que creó la presidenta Bachelet en 2014 y la ley de fortalecimiento de la regionalización del país de 2018. A ello se suma la demanda siempre presente de las autoridades regionales, locales y del espectro parlamentario de contar con mayor capacidad de decisión. Esto permite avizorar que la descentralización continuará avanzando, aunque a velocidad incierta. El desafío más importante de la comunidad y de las organizaciones de la sociedad civil, será convertirse en el combustible que haga trabajar el motor de la descentralización, a fin que acelere su paso y dé respuestas concretas y oportunas a demandas de mayor autonomía históricas y emergentes.