La planificación y el ordenamiento territorial de la región de Valparaíso: Una materia pendiente

Por Rodrigo Mundaca, Candidato a Gobernador Regional.

Felipe Morales R. Geógrafo, Especialista en Planificación urbana y regional, Universidad de Buenos Aires, Colectivo Geografía crítica Gladys Armijo.

Para nadie es un misterio que la planificación del desarrollo regional en Chile es un tema áspero, un laberinto intrincado de instrumentos que se superponen y no dialogan para alcanzar una planificación estratégica del territorio regional. De hecho, tras décadas de gobiernos neoliberales el Estado ha entregado el desarrollo regional a la iniciativa privada y se ha reducido el ordenamiento territorial al ejercicio de zonificar e intentar regular el mercado de suelo. No obstante, según la ley N°19.175 el Gobierno Regional tiene por objeto “el desarrollo social, cultural y económico de la región, bajo los principios del desarrollo armónico y equitativo de sus territorios”. 

La Región de Valparaíso con sus 38 comunas y 8 provincias, es la segunda región más poblada a nivel nacional. Según el Censo Nacional de Población y Vivienda (2017) habitan 1.815.902 personas y existen 788.806 viviendas. La estructura de la red de asentamientos humanos se articula principalmente en torno a dos ejes: uno longitudinal costero asociado a una extensa red de puertos y balnearios (Quintero, Valparaíso y San Antonio) y otro transversal que recorre el valle del Río Aconcagua (Quillota, Llay Llay, San Felipe, Los Andes). Otros ejes transversales son los valles de Petorca, Limache y Casablanca. Además, bajo la jurisdicción de la Región de Valparaíso dependen los territorios insulares de Juan Fernández y Rapa Nui.

La actual Estrategia Regional de Desarrollo de Valparaíso - publicada bajo la administración del Intendente Raúl Célis (2009 - 2013) - es un reflejo de la época en que fue redactada, se podría calificar que la ERD de Valparaíso tiene un marcado sesgo neoliberal respecto del uso del territorio, un sentido extractivista de los bienes comunes y una mirada bastante ingenua sobre el proceso de urbanización de la región, principalmente del borde costero. Por ejemplo, pese a lo planteado en la estrategia regional acerca de los asentamientos precarios, hoy la Región de Valparaíso continúa siendo la que tiene más familias habitando en campamentos, a nivel nacional.

La ERD tampoco aborda la crisis del agua en la región, situación que desde el año 2019 tiene a todas las comunas continentales en “estado de catástrofe” existiendo cerca de 300 mil personas que dependen del abastecimiento de agua potable por camiones aljibe. Esta crisis tiene su origen en la prolongada sequía que afecta a todas las cuencas de la región, agravada por el criminal acaparamiento de los derechos de agua para el uso en cultivos agroindustriales.

Ni hablar de la gestión del riesgo de desastres, cuya mención está ausente de la ERD siendo los incendios en interfaz urbano - forestal uno de los eventos que más personas han afectado a la región en la última década. Hay que recordar los tristes acontecimientos del gran incendio de Valparaíso de 2014 que afectó a 2.500 hogares y dejó 15 personas fallecidas. La región de Valparaíso también está en constante exposición a terremotos, tsunamis, inundaciones y aluviones.

Lamentablemente, la concentración de industrias contaminantes en Quintero y Puchuncaví y el inminente riesgo para la salud de la población de esas comunas no es un tema abordado en la ERD. En la región de Valparaíso, la llamada “zona de sacrificio” hoy es un tema fundamental al momento de pensar las consecuencias de un “desarrollo regional” a costa del bienestar y la salud de sus habitantes. 

Afortunadamente, la ERD ya cumplió un ciclo de 10 años, por lo que corresponde al nuevo gobierno regional enfrentar el proceso de actualización de la estrategia a los problemas actuales. Dicha tarea se constituye como una oportunidad para incluir temas emergentes y no profundizados en la actual ERD y también para estrenar las nuevas atribuciones que el GORE tendrá en materia de ordenamiento territorial: La elaboración del Plan Regional de Ordenamiento Territorial y la administración de áreas metropolitanas.

Plan Regional de Ordenamiento Territorial: Una oportunidad para una planificación integrada

Según la ley 19.750 una de las nuevas atribuciones que asumirá el GORE es elaborar y aprobar el plan regional de ordenamiento territorial en coherencia con la estrategia regional de desarrollo y la política nacional de ordenamiento territorial.

El Plan Regional de Ordenamiento Territorial es definido por la SUBDERE como un método que posibilita la espacialización de los objetivos económicos, sociales, culturales y ecológicos de la sociedad, todos los cuales están contenidos en la Estrategia de Desarrollo Regional ERD, mencionada anteriormente. Es un instrumento que debe orientar la utilización del territorio de la región para lograr su desarrollo sustentable, a través de lineamientos estratégicos y una macro zonificación de dicho territorio. 

Cabe señalar que el PROT Valparaíso se encuentra en elaboración desde el año 2010, según acuerdo firmado en dicho año por el Gobierno Regional con el apoyo del Ministerio de Obras Públicas, del Interior y el Ministerio de Vivienda y Urbanismo. Corresponderá al nuevo gobierno regional su aprobación para que entre en vigencia.

Resulta un desafío importante articular el PROT con la enorme variedad de planes que existen a nivel regional, como el Plan Regulador Metropolitano de Valparaíso PREMVAL, sus versiones Satélite Borde Costero Norte y Sur; con los Planes Reguladores Intercomunales de Alto Aconcagua; Intercomunal Campana, y con todos los planes reguladores de las 38 comunas de la región. También resulta un desafío articular con las instituciones que están involucradas en la elaboración y aprobación de dichos planes, específicamente las secretarías regionales ministeriales de Vivienda y Urbanismo y de transporte, principalmente.

Sin dudas, la implementación del PROT podría desnudar lo fragmentada de la planificación y ordenamiento territorial en la región de Valparaíso, no sólo en términos espaciales sino también institucionales.

La administración del área metropolitana de Valparaíso

En el marco de las nuevas atribuciones y competencias que tendrán los nuevos gobiernos regionales, en cada región podrán constituirse una o más áreas metropolitanas que serán administradas por el GORE, con el objeto de coordinar las políticas públicas en un territorio urbano. El Gran Valparaíso (conurbación compuesta por las comunas de Valparaíso, Viña del Mar, Concón, Quilpué y Villa Alemana) cumple con los requisitos como para ser considerada un área metropolitana, bajo los parámetros definidos por la SUBDERE. 

La primera incongruencia que podemos visualizar es la disociación de espacio geográfico entre instrumento y política de administración que existe entre  el área denominada Gran Valparaíso con las comunas que configuran el Plan Regulador Metropolitano de Valparaíso. Este “recorte” territorial resulta bastante confuso, considerando que el PREMVAL incluye en su territorio, además de las comunas mencionadas dentro del Gran Valparaíso Conurbado, a Quintero, Puchuncaví y Casablanca, las cuales estarían quedando excluidas a efectos de la administración del AM Valparaíso. 

La administración de las áreas metropolitanas se configura como un primer paso para cumplir un antiguo anhelo: que exista coordinación entre las distintas instituciones y actores para abordar los grandes problemas de las áreas metropolitanas, en particular aquellos referidos a la urbanización, medio ambiente, movilidad, espacios públicos y gestión de los residuos. 

Una arista interesante de la administración del área metropolitana de Valparaíso es el modelo de gobernanza. La ley señala la creación de un Comité Consultivo de Alcaldes. que será presidido por el gobernador regional y deberá ser convocado por éste al menos una vez cada semestre, para conocer la situación de la administración del área metropolitana, y para que los respectivos alcaldes formulen propuestas sobre su administración.  

Puede resultar frustrante que dicho comité sólo tenga carácter consultivo, lo que podría interpretarse como una forma de “centralismo regional” por parte de los gobiernos locales. Sin lugar a dudas, el nuevo GORE de Valparaíso debería impulsar un modelo de gobernanza metropolitana donde los gobiernos locales y los representantes de la comunidad organizada tengan un mayor poder, no solo consultivo, sino también resolutivo en el gobierno del área metropolitana. 

Por ejemplo, en base a los planteamientos del Consejo Nacional de Desarrollo Urbano descritos en su informe “Propuestas para una nueva institucionalidad urbana” se plantea que las áreas metropolitanas tendrían que ser gobernadas por una autoridad metropolitana, unipersonal, situada entre la figura de gobernador(a) regional y de alcalde. Propone además la creación de un Concejo Metropolitano, presidido por la autoridad metropolitana y conformado por los alcaldes y representantes de la sociedad civil, con un presupuesto autónomo respecto del nivel regional y municipal.

El desarrollo territorial de la región de Valparaíso

Parafraseando a Carlos Matus, planificar es gobernar, es una alternativa a la improvisación y a la resignación. La dimensión de los desafíos que enfrentará el nuevo gobierno regional de Valparaíso es abrumadora y exige que las instituciones públicas estén a disposición para resolver los problemas que aquejan al pueblo humilde y sencillo. 

La crisis en relación al acceso al agua por parte de las comunidades, la gestión de riesgo de desastres y la erradicación de las industrias contaminantes son temas urgentes que se suman a una larga lista que se arrastra por décadas en la Región de Valparaíso, como los asentamientos precarios, la movilidad interurbana y la gestión de los residuos.   

El nuevo gobierno regional tiene el desafío de abordar estos temas en actualización de la Estrategia de Desarrollo Regional y también estrenando las nuevas atribuciones en materia de planificación y ordenamiento territorial, como la elaboración del Plan Regional de Ordenamiento Territorial y la administración del área metropolitana de Valparaíso.  En ese contexto, resulta fundamental impulsar un modelo de desarrollo donde se aspire al buen vivir, con respeto hacia los derechos humanos, la participación de las comunidades y con sentido justicia social.

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